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- 概觀
- 基本介紹
- 涵義和分類
- 性質區分
- 司法審查監督
- 結論和建議
公安偵查行為是指公安機關根據刑事訴訟法或行政法律法規的規定，在辦理案件的過程中，進行的專門調查工作和採取有關的強制性措施。在我國刑事法學界和實際工作部門，有人主張“公安偵查行為”包含“對刑事案件的偵查”和“對行政案件的偵察”兩種情況，前者依據的是刑事訴訟法，屬於司法行為；而後者依據的則是行政法規，是一種行政行為。
公安偵查行為的涵義和分類
我國公安機關是政府的職能部門，具有雙重職能，不僅具有行政職能，還具有司法職能，即依法承擔絕大多數刑事案件的偵查工作。所以公安機關在調處刑事案件中所採取的扣押、查封、凍結、沒收財產、限制人身自由等強制措施，均不具有行政訴訟的可訴性。因刑事偵查行為或程式違法而使有關人員的人身權、財產權受侵害，應按《國家賠償法》的有關規定，通過司法賠償途徑解決，而不應納入行政訴訟範圍。同時，刑事強制措施是刑事訴訟法明文規定、且由刑事案件引發出來的一種限制人身自由的強制措施，目的是保證刑事偵查、審判工作順利進行，與行政法上限制人身自由的強制措施不屬於同性質的行為。將刑事偵查行為排除在行政訴訟之外，可以避免行政訴訟對刑事偵查行為的干擾，也符合監督、維護行政機關依法行使職權的行政訴訟宗旨。行政訴訟法沒有規定對刑事強制措施諸如監視居住、取保候審可以提起行政訴訟，說明這類措施不屬於行政訴訟調整範圍。
對公安偵查行為性質區分標準的反思
從學理上區分行政行為和刑事偵查行為，並不是一件很困難的事情。但是，在實際工作中，對這件事情的處理仍然存在的一些問題，主要是界定二者的標準，似乎進入了兩個誤區。一個是所謂的“結果標準”：即看公安機關在採取各種措施之後，最後的結果是否又有新的司法行為出現。如果有新的司法行為出現，就是刑事偵查行為，反之就是行政行為。以此來判斷其全部行為的性質是屬於行政行為還是司法行為。另一個是所謂的“形式標準”：即看公安機關行為在形式上是否具備刑事偵查行為完備手續，如果符合刑事訴訟法的規定，就是司法行為，反之才是行政行為。我們不妨稱他們為“結果說”和“形式說”。
司法實踐已經反覆證明，僅靠這兩項標準，是不能完成正確區分公安機關司法行為和行政行為的使命的。這是由這兩種行為外表極其相似，而實質迥異的特點決定的。兩種行為的主體都是公安機關，行為的對象都是公民、法人或其他組織，行為的內容在開始階段，又往往都表現為強制措施，強制措施外在的極端相似性，使得這種區分愈加困難。上述的“結果標準”和“形式標準”，其實質都是內容標準，顯然也不能得出有效的結論，更談不上從根本上解決實際問題了。按照“結果說”，公安機關在採取了強制措施後，如果由於種種原因不能進入下一步程式，或者故意拖延不作結論的話，那么就永遠無法判斷行為性質，被採取強制措施的對象就無法提起訴訟，自己的權利也無法得到有效救濟。
這種局面反過來又助長了公安機關故意拖延案件辦理速度的風氣，導致案件久拖不決，基實質是逃避法律的制裁。按照“形式說”，公安機關就會，“先辦案，後補手續”，或者乾脆給多數案件都披上司法行為的外衣。這種現象在公安機關干預經濟案件時表現得尤為明顯。
從邏輯的角度分析，如果兩種行為的主體、行為對象和以內容都相同，那么，以其中任何一項作為標準，都不可能正確地區分這兩種行為。這是否意味著找不到合適的標準對兩種行為進行區分呢？不是的。只要他們的性質不同，他們之間就一定存在某種差別，只是這種標準不是那么容易確定。換句話說，這種標準不太直觀，是一種由多種因素整合在一起的複合性標準，而不是單一標準，非專業人員、非通過特殊程式很難有效運用該標準，對兩種行為進行區分，所以，讓當事人自己辨別公安機關行為的性質，是十分困難的，也是不切實際的，不利於保護當事人的訴權。
那么，究竟應採取何種標準區分公安機關的司法職能和行政職能呢？我們必須另闢蹊徑。即：通過形式審查，只要當事人提起的訴訟符合行政訴訟的形式要件，人民法院行政庭應該全部受理當事人對公安機關偵查行為提起的行政訴訟。
三、從保護當事人訴權角度出發，人民法院應加強對公安偵查行為的司法審查監督
訴權是指當事人向人民法院起訴，請求人民法院以國家審判權保護其合法權益的權利。基實質是起訴權[2].對當事人訴權的保護，是公民\法人或其他組織認為行政主體的行為侵犯其合法權益，向人民法院提起的訴訟，只要符合法定條件，必須依法受理，保證他們的起訴權得以充分有效地行使。所以，對訴權的保護與人民法院對比起訴的審查和立案的受理行為有直接關係。
一方面，訴權是憲法和法律賦予公民、法人或其他組織的一項重要權利。對訴權的保護是法律規定的人民法院的職責。我國憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對於任何國家機關及國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉權利。”我國行政訴訟法也作了相應的規定。因此，對起訴權的保護，人民法院負有最直接的、不可替代的職責和義務。最大限度地為公民、法人或者其他組織訴權的行使提供充分的保護，是人民法院的神聖職責。另一方面，起訴權是全部訴權中至關重要的一項，是行使其他訴權的前提和基礎。保護起訴權是通過司法程式保護公民其他訴訟權利和實體權利的前提。
人民法院受理行政案件的起訴條件有四項：1.原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組給；2.有明確的被告；3.有具體的訴訟請求和事實根據；4.屬於人民法院的受案範圍和受訴法院管轄。值得注意的是第一項條件中的“認為”二字，它只是原告個人的一種“自以為是”的主觀判斷。如果公民合法權益受到行政機關侵害時，顯然應該允許其通過法律的手段進行保護。具體到公安偵查行為，公民可能分辨不清它究竟是行政行為還是司法行為，以及是否具有行政可訴性。這時，作為公民權利保護神的人民法院，是不應該保持沉默、不予受理的。至於被告是否合格、是否是行政案件，需待法院審理後才能確定。
實際上，在法院對公安機關的職權進行審查之前，根本無法確認被起訴行為是否屬於司法行為。只有法院經過認真審查核實，才能夠區分被訴行為是行政行為還是司法行為。因此，剝奪相對人對公安機關職權行為的訴權，拒絕受理對公安機關司法行為提起的訴訟是不可取的。“對限制公民人身、財產權利的公安機關所有職權行為，相對人都有權提起訴訟。經審查如被告提供的證據足以證明該行為屬於依照刑事訴訟法採取的司法行為，那么法院可以採取駁回原告起訴的方式結案[3].”
有人認為，刑事強制措施是刑事訴訟法明文規定、且由刑事案件引發出來的一種限制人身自由的強制措施，不同於行政法上的強制措施，當事人向法院提起行政訴訟，沒有法律依據，因而主張不予受理。同時，法院受理對所有公安機關職權行為引起的爭議還會不適當地干擾刑事偵查工作、影響刑事訴訟程式。其實這種擔心是不必要的。在一些西方國家，刑事案件的偵查通常有很高的透明度，但往往正是迫於輿論的壓力，偵查機關提高了辦事效率和案件偵破的客觀性和準確性。法院受理此類案件並不意味著必須公開審理此類案件，更不意味隨意中止或撤銷合法必要的刑事強制措施。法院受案的意義只在於區分被訴行為的性質，保證把每一項侵犯公民、法人合法權益的公安具體行政行為納入行政訴訟範圍。因此，如果被訴行為確係刑事司法行為，法院通過行政訴訟程式不僅不會妨礙公安機關行使職權，而且還能夠維護公安機關的刑事司法職權，打消犯罪嫌疑人規避法律的企圖。如果是公安機關借刑事強制措施之名對公民、法人人身或財產權利加以剝奪限制，而實際上屬於越權或濫用職權的行政行為時，法院可依照行政訴訟法作出判決。因此，在公民對公安機關的偵查行為有異議時，人民法院應從保護當事人訴權的角度出發，切實加強對國家行政執行法機關行為的監督和制約，維護公民合法權益。筆者認為，就本文涉及到的問題，應採取如下步驟，進行審查確定。
結論和建議
通過以上討論，可以得出以下結論。第一，法院有權全部受理原告對公安機關包括違法司法行為在內的所有行使職權行為提起的訴訟，這是防止公安機關借刑事強制措施之名規避法律、越權、濫用職權的必要途徑。
第二，區分公安機關的司法和行政職能，應從程式和實體兩方面同時入手，要求公安機關提供證據證明其行為在程式、實體上均符合刑事偵查行為的特點，而非行政行為。經審查，法院認為公安機關行為確係司法行為時，應駁回原告起訴；如公安機關行為屬於刑事偵查措施之名而為的越權行政行為時，法院有權撤銷違法決定，責令公安機關解除對原告人身、財產權利的限制。
針對我國公安機關兼具行政和司法雙重職能的特點，應該儘快從改革入手，對現行公安體制進行改革，以適應社會主義市場經濟條件下動態社會管理的需要。為此，提出如下建議。第一，搞好立法和協調，切實加強對公安機關各類執法行為的司法審查監督，保障公民的合法權益不受非法侵害。第二，借鑑一些大陸法系國家的做法，理順公安機關行政職能與司法職能的關係。將這兩項職能進行分離。就是將刑事司法警察從公安機關中剝離出來，與治安警察進行分立。根據其職能特點，與刑事檢察職能結合，按照檢警一體化的原則，受檢察機關節制。“檢警一體指為有利於檢察官行使控訴職能，檢察官有權指揮刑事警察進行對案件的偵查，刑事警察機關在理論上只被看作是檢察機關的輔助機關，無權對案件作出實體性處理。這種檢警一體化的偵查體制賦予檢察官主導偵查的權力，為其履行控訴職能打下了良好基礎[5].”在這種體制下，刑事司法警察的偵查活動不再受公安機關治安管理職能的主導，懲治犯罪不再是治安管理職能的主要手段。這樣不但從客觀上減少了公安行政職能對司法職能的干預和牽制，而且加強了檢察機關對刑事偵查活動的監督和領導。同時，公安機關也不能再以刑事偵查為藉口對行政案件、民事案件和經濟案件進行干預，從而把公安機關因職能交叉或權力濫用造成的侵犯公民人身權、財產權的現象降低到最小限度。
據台灣“中央社”報導，台灣軍事檢察部門偵結關禁閉被虐死士兵洪仲丘案，包括前旅長沈威志、上士范佐憲等人，被控共同對部屬施以法定種類以外處罰、共同職權妨害自由，遭起訴，檢方並請從重量刑。
2013年7月31日，該案由台軍事檢察部門偵結，起訴542旅前旅長沈威志、何江忠、徐信正、劉延俊、范佐憲、陳以人等等18人，其中僅禁閉室管理士陳毅勛被控凌虐部屬致死罪，其他則以共同職權妨害自由等罪起訴。
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起訴狀是刑事自訴案件的自訴人或民事、行政案件的原告向人民法院提出的指控被告的書狀。 公民、法人或其他組織向人民法院起訴,應當遞交起訴狀。
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